Роль влади в системі розширеної відповідальності виробника

Потрібно розглянути системи РВВ (розширеної відповідальності виробника) вцілому, щоб зрозуміти роль влади в управлінні РВВ. Системи РВВ включають ролі влади, виробників та постачальника послуг збору та переробки відходів, але відрізняються за кількістю організацій відповідальності виробників (PRO), що беруть участь; які організації здійснюють збір та розподіл коштів, а також моніторинг та забезпечення дотримання; яка відповідальність та автономність представлені суб’єктам.

На малюнках у спрощеному вигляді показані правові та звітні відносини в чотирьох репрезентативних підходах. Ці цифри представляють системи РВВ для окремої категорії продуктів в юрисдикції, яка прийняла політики РВВ.

Країна може мати не тільки різні системи РВВ, наприклад, для WEEE (Waste Electrical and Electronic Equipment) і ELV (End of Life Vehicles), але ці системи можуть мати різні структури управління. Обсяг відповідальності або діяльності, що привласнюється кожному типу організації, варіюється в різних системах РВВ, наприклад моніторинг може бути масштабним і строгим процесом в одній країні і значно легшим в іншій. На діаграмах показані основні типи організацій, що беруть участь в РВВ, а також правові та нормативні акти, дані і звітність, а також фінансові процеси, які їх пов’язують.

Ці діаграми призначені для ілюстрації узагальнених, репрезентативних підходів і не відображають відмінності і складнощі, що існують в системах по всьому світу. Таким же чином, у вставках на цих діаграмах не вказуються подробиці, наприклад, коли державні функції розділені між агентствами (наприклад, збір платежів в одному, розподіл коштів в іншому, як в Китаї) і безліччю допоміжних організацій, які можуть бути залучені. Щоб діаграми були зрозумілими, в них не включені відносини управління, пов’язані з відповідальністю окремих виробників (IPR, individual producer responsibility) і галузями кінцевих користувачів. Оскільки в світі існує до 400 систем РВВ, існує безліч варіацій кожного з цих підходів і набагато більше правових відносин і потоків даних, ніж показано.

Одна (моно) система

В Європейському союзі і Канаді багато систем РВВ взяли схожу структуру:

  • створення організацій відповідальності виробників для організації і виконання зобов’язань виробника;
  • реєстри для визначення зобов’язаних виробників і збору даних для розподілу відповідальності;
  • державні органи з сертифікації PRO;
  • виплата зборів виробниками в PRO на основі частки ринку зобов’язаних продуктів;
  • укладання контрактів на збір і переробку зазначених продуктів компаніями з переробки відходів або муніципалітетами;
  • нагляд з боку урядів.

Приклади єдиного підходу PRO включають FOST Plus в Бельгії для побутової упаковки і Multi-Material Stewardship Manitoba для побутової упаковки і паперу. Це зображено на малюнку 1.

Малюнок 1. Одна PRO з комерційними та/або муніципальними службами збору та обробки
Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management

Примітка: матеріальні потоки не включені для простоти. Відносини, пов’язані з індивідуальною відповідальністю виробника (IPR) або галузями кінцевого користувача, не показані. Муніципалітети можуть платити комерційним постачальникам за послуги і/або отримувати плату за вторсировину в залежності від домовленостей в системі РВВ. Реєстрація може розглядатися як те, що виконують уряди (тобто вони «реєструють виробників»), або як те, що роблять виробники (тобто виробники реєструються в уряді). Зображення спрямованості, таким чином, дещо довільне.

Ця структура є типовою для багатьох систем РВВ, створених в системах РВВ першого покоління. Колективне управління дотриманням вимог РВВ і послуг — на відміну від індивідуальної відповідності шляхом індивідуальної відповідальності виробника мінімізує адміністративні та логістичні витрати. Єдина, монопольна PRO для промислового сектора забезпечує адміністративну простоту для виробників, а також для державних регулюючих органів і в невеликих юрисдикціях може відображати зусилля по досягненню ефекту масштабу. Укладання контрактів на збір і переробку відходів з боку PRO відображає ділову спрямованість і/або відсутність досвіду в послугах з управління відходами як окремих виробників, так і PRO. Реєстри виникли через необхідність визначення зобов’язаних виробників і отримання даних про їх продажі для оцінки зборів. У деяких випадках ці функції виконуються автономної організацією, як показано на малюнку 2. В інших випадках функцію реєстрації виконують урядові установи, наприклад, в Швеції, де виробники реєструються в Шведському агентстві з охорони навколишнього середовища для WEEE, або PRO, як в канадській провінції Квебек , де Éco Enterprise Québec реєструє виробників для упаковки.

Малюнок 2. Кілька PRO з розрахунковою палатою та комерційними та/або муніципальними службами збору і обробки
Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management

Відносини між PRO і муніципалітетами можуть приймати різні форми. «Подвійна» модель, найбільш відома в німецькій системі РВВ для упаковки, покладає повну операційну і фінансову відповідальність за збирання, сортування і переробку на руки виробників. Система збору відокремлена від існуючої муніципальної системи і паралельна їй — таким чином, термін «подвійна» — є помітною частиною цього підходу. Муніципалітети можуть виступати в якості підрядників для PRO, надаючи місцеві послуги, але не мають автоматичної ролі в системі. Цей підхід використовується для упаковки в Австрії, Німеччині та Швеції.
У тому, що іноді називають моделлю «спільної відповідальності», муніципалітети відповідають за збір, а іноді і за сортування. Розподіл фінансових обов’язків варіюється в різних системах РВВ. У деяких юрисдикціях операційна відповідальність може відображати колишні закони, що визначають роль місцевого уряду в управлінні твердими відходами, а не вибір дизайну систем РВВ.

Конкуруючі PRO (наприклад, Німеччина, Польща, Румунія, Болгарія)

Один важливий варіант виникає, коли кілька PRO конкурують за обслуговування однієї і тієї ж території або групи виробників (малюнок 3), як в Німеччині для упаковки та утилізації електричного та електронного обладнання (WEEE). (Зверніть увагу, що це не відноситься до юрисдикцій з декількома PRO, які обслуговують різні категорії, що не пересікаються в секторі промисловості або потоці відходів і, отже, не конкурують. Такі випадки декількох неконкурентних PRO виникають, наприклад, коли домашнє господарство і відходи комерційної упаковки обробляються різними схемами РВВ). У системах з декількома PRO компанії з управління відходами іноді володіють PRO. У більшості випадків створюється інформаційний центр для організації збору даних і забезпечення належного розподілу тягаря збору.

У Німеччині упаковка для РВВ здійснювалася через єдиний централізований PRO, Dual System Deutschland (DSD), з моменту запуску РВВ в 1991 році до початку 2000-х років, коли система перейшла на кілька PRO упаковок (10 за станом на 2015 рік). Введення декількох PRO відбулося у відповідь на рішення Федерального бюро з картелів Німеччини і Європейської комісії щодо антиконкурентної практики.

Зміни в системі РВВ для упаковки були здійснені в 2003/4 році шляхом демонтажу системи управління і договірних відносин, які були створені в 1993 році у відповідь на фінансову кризу в DSD.
Навпаки, у Великобританії конкуруючі PRO були аспектом початкового дизайну систем РВВ для упаковки і WEEE. Структури управління в Сполученому Королівстві відображають загальну відповідальність між суб’єктами в ланцюжку продуктів і орієнтовану на ринкову структуру для цілей, зазначених в директивах ЄС. Згодом система РВВ Великобританії для упаковки перетворилася в систему торгованих кредитів, про яку мова піде нижче.

Модель «Торговані кредити» з декількома трейдерами (Великобританія)

Третій відмінний варіант в організації систем РВВ заснований на використанні торгованих кредитів. При такому підході дотримання виробником зобов’язань по РВВ досягається, коли у виробника є кількість кредитів для зібраних і оброблених продуктів з вичерпаним терміном служби, рівна встановленим цільовим показникам. Акредитовані учасники системи збирають певну кількість відповідних продуктів, обробляють або експортують їх, і тим самим генерують кредит.

Торговані кредити як ринковий інструмент широко обговорювалися і використовувалися для різних цілей екологічної політики, включаючи регулювання забруднення повітря, управління водопостачанням та його якістю, а також розподіл прав на випас худоби. Вони широко не використовувалися для поводження з твердими відходами. На початку 1990-х років в США вони були запропоновані в якості засобу для виконання зобов’язань по переробці матеріалу для газетного паперу. Торговані кредитні системи можуть мінімізувати вартість відповідності і, отже, тягар для суспільства, дозволяючи тим, хто може дешевше виконати певне завдання — наприклад, скоротити викиди або збирати вторсировину — перевершити нормативні цільові показники і продавати кредити тим, для кого завдання коштує дорого.

Серед систем РВВ режим упаковки в Великобританії примітний тим, що в ньому використовуються торговані кредити. У цій системі зобов’язання національного рівня по збору та переробки упаковки встановлюються відповідно до вимог Директиви ЄС про упаковку, хоча деякі цілі перевищують вимоги Директиви. Зобов’язання розділені між учасниками ланцюжка поставок упаковки:

  • 6% для виробників пакувальних матеріалів
  • 9% для переробників (тих, хто виготовляє упаковки з пакувальних матеріалів)
  • 37% для пакувальників або наповнювачів (тих, хто поміщає продукт в упаковку)
  • 48% продавцям упакованого продукту.

Фірмам виділяється частка відповідного зобов’язання відповідно до їх положенням у ланцюжку поставок і цільовим показником вилучення для конкретного матеріалу, що використовується для упаковки (від 22% деревини до 81% скла).

Кредити, названі нотатками про утилізацію пакувальних відходів (packaging waste recovery notes, PRN) або нотатками про експорт пакувальних відходів (packaging waste export recovery notes, PERN), генеруються, коли акредитований збирач або обробник (processor) (названий повторними обробрником (re-processors ) в схемі Великобританії) обробляє або експортує тонну пакувальних відходів для переробки. Виробники приєднуються до PRO, які купують кредити від свого імені у переробників, які, в свою чергу, придбали упаковку відходів у служб збору, муніципалітетів або приватних осіб (виробників).

Деякі аспекти отриманої системи управління аналогічні багатопрофільним системам, показаним на малюнку 3. Станом на 2014 рік існує близько 30 акредитованих PRO. Використовується інформаційна служба — Національна база даних по відходам упаковки (National Waste Packaging Database), але замість розподілу маршрутів збору вона полегшує обмін інформацією. Він реєструє виробників, акредитує переробників, випускає PRN і PERN, управляє звітністю і контролює безкоштовне переміщення.

Малюнок 3. Структура управління системою торгових кредитів
Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management

Муніципалітети відіграють зменшену і менш пряму роль в порівнянні з іншими типами систем РВВ. В системі Сполученого Королівства цільові показники можуть бути досягнуті шляхом збору упаковки у комерційних або побутових виробників відходів. Часто дешевше отримати упаковку від комерційних виробників, ніж від домашніх господарств. В цьому відношенні у муніципалітетів немає ніяких прерогатив для участі в системі, але якщо вони збирають окремі пакувальні матеріали, вони можуть продавати їх переробникам або безпосередньо на ринку. На малюнку 3 показана схема пакувальної системи Сполученого Королівства, яка допускає кілька PRO (і навіть індивідуальне дотримання, яке не показано на діаграмі).

Система Сполученого Королівства відрізняється поділом між виробниками і перевіркою дотримання з боку переробників. Тобто перевірка того, що вони переробили задану кількість відходів і зробили це відповідним чином, виконується урядом. Ні PRO, ні виробники не грають ролі. Відсутня пряма операційна або управлінська роль для виробників. Торгова кредитна система Сполученого Королівства не охоплюють зобов’язання виробників щодо державного утворення або дизайну для навколишнього середовища.

Державні системи РВВ

Четвертий варіант виникає, коли уряд відіграє безпосередню роль у зборі та виплаті зборів (малюнок 4), як в Китаї для WEEE, і в китайському Тайбеї, запропонованому для Таїланду, і в деяких штатах США для всіх продуктів , що підлягають РВВ. У Данії та Швеції існують паралельні РВВ, яких немає в Китаї і Канаді. Переваги державного збору та виплати мит полягають у тому, що уряд контролює виконання політики, часто в умовах галузі, яка може бути недостатньо зрілої для організації та управління приватизованої системою управління. Китай розглянув підхід до РВВ для WEEE, який спирався на PRO для збору платежів та укладання контрактів на послуги з утилізації відходів. Підхід був відхилений через побоювання, що неурядова організація не буде ефективною в зборі платежів або роботі з неякісними операціями з переробки без сильної підтримки з боку уряду. Замість цього уряд вирішив збирати збори з виробників безпосередньо в поєднанні з податками на додану вартість (ПДВ), використовуючи Державну податкову адміністрацію (SAT) для вітчизняних компаній і Головне митне управління (GAC) для іноземних компаній, і виділяти кошти через Міністерство фінансів. У китайському Тайбеї система РВВ, яка спочатку грунтувалася на PRO, була перенесена на модель «виробники платять уряду» через труднощі, що виникають через хибні дані, фінансових скандалів, відсутність прозорості і погане планування обов’язків PRO. Таким чином, в обох випадках збір і виплата зборів відбивали труднощі, з якими зіткнулися країни при використанні підходу на основі PRO, поширеного в Європі і Канаді.

Малюнок 4. Державна система РВВ
 Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management

Деякі країни і зацікавлені сторони заперечують проти маркування таких державних систем, як РВВ. Це може відображати думку про РВВ, як ту, яка призводить до прийняття рішень або управлінську роль по продуктам, і /або стурбованість тим, що податки на виробників під егідою РВВ будуть бути спрямованим урядами на цілі, не пов’язані з РВВ. У Канаді державні системи, показані на малюнку 4, не розглядаються як РВВ. Замість цього вони розглядаються як урядові програми управління продуктами. РВВ вважаються лише ті системи, де виробники керують поверненням продукції колективно або індивідуально.

Керовані державою системи РВВ для WEEE також існують в декількох штатах США, включаючи штат Вашингтон, де багатостороння квазідержавна некомерційна організація Washington Materials Management Financing Authority виконує багато функцій, які виконуються в інших місцях PRO, включаючи встановлення та збір платежів з виробників. У штаті Коннектикут Міністерство енергетики та охорони навколишнього середовища відбирає відповідних переробників і встановлює прийнятні ставки. Законодавство допускає участь PRO, але на сьогоднішній день жоден з них не з’явився.

Читайте більше:

Добавить комментарий

Заполните поля или щелкните по значку, чтобы оставить свой комментарий:

Логотип WordPress.com

Для комментария используется ваша учётная запись WordPress.com. Выход /  Изменить )

Google photo

Для комментария используется ваша учётная запись Google. Выход /  Изменить )

Фотография Twitter

Для комментария используется ваша учётная запись Twitter. Выход /  Изменить )

Фотография Facebook

Для комментария используется ваша учётная запись Facebook. Выход /  Изменить )

Connecting to %s