Схеми розширеної відповідальності виробників в ЄС, пов’язані з пластмасами

Двадцять шість (включаючи Великобританію) з 27 держав-членів ЄС мають різні форми РВВ для пакувальних відходів, як це рекомендовано Директивою по упаковці і відходів упаковки. Багато з цих схем були реалізовані в 1990-х роках (спочатку Німеччина, потім Франція, Австрія, Бельгія, Люксембург, Швеція, Іспанія, Португалія, Угорщина, Фінляндія, Ірландія і Великобританія), а інші були впроваджені на початку 2000-х років.

Інші потоки відходів можуть містити пластмаси. Тому важливо враховувати інші схеми РВВ, в тому числі ті, які потрібні законодавством ЄС для транспортних засобів з вичерпаним терміном експлуатації (ELV, end-of-life vehicles) і відпрацьованого електричного та електронного обладнання (WEEE, waste electrical and electronic equipment). Кілька держав-членів впровадили схеми РОП для інших конкретних типів упаковки, включаючи:

  • складову упаковку (Австрія)
  • пестициди, добрива, упаковку з-під насіння і рослин (Франція)
  • медичну та фармацевтичну упаковку (Португалія)
  • сільськогосподарські плівки (Бельгія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Ірландія, Італія, Швеція, Іспанія)
  • пластикові плівки (Австрія)
  • великогабаритний пластик (Австрія)
  • одноразовий пластиковий посуд (Бельгія, Латвія)
  • меблі (Франція)
  • картриджі для принтерів (Франція)

Існуючі схеми РОП в Європі реалізуються з використанням ряду різних інструментів. У всьому світі найбільш поширеним підходом є різні форми вимог повернення (майже три чверті всіх схем); в той час як авансові збори за видалення (ADF, advance disposal fees) і схеми повернення депозитів (DRS, deposit refund schemes) складають більшу частину решти (Kaffine and O’Reilly, 2015).

Вимоги повернення продукції зазвичай включають встановлення обов’язкових або добровільних цілей утилізації та збору для конкретних продуктів або матеріалів, а також розподіл відповідальності виробників і роздрібних продавців за управління після закінчення терміну служби для досягнення цих цілей. У деяких випадках повернення товару здійснюється на індивідуальній основі (наприклад, Svenska Retursystem).

Svenska Retursystem

Logotyp Svenska Retursystem högupplöst - Svenska Retursystem AB

Швеція ввела схему РВВ для упаковки і всіх пакувальних матеріалів в 1994 році (SFS 1994: 1235, сьогодні 2014: 1073). У 1997 році торгова асоціація бакалійних товарів Швеції (Trade Association for Grocery of Sweden) і Шведська асоціація роздрібної торгівлі продуктами харчування та напоями (Swedish Food & Drinks Retailers Association) спільно створили «Svenska Retursystem» — окрему компанію, яка експлуатує систему багаторазових піддонів та ящиків для розподілу продуктів. Це кругова бізнес-модель, заснована на РВВ. Клієнти Svenska Retursystem платять абонентську плату і вносять депозит за ящики і піддони половинного розміру, а також щоденну орендну плату і плату за користування повнорозмірними піддонами (Svenska Retursystem). Ящики і піддони відправляються на переробку після закінчення терміну їх служби.

За даними Swedish Food & Drinks Retailers Association, Швеція була першою країною, в якій роздрібні продавці продуктів харчування і напоїв створили спільну систему багаторазової розподільної упаковки. Переваги Retursystem, згадані виробниками, включають те, що виробники знають точні розміри ящиків і можуть відповідним чином калібрувати пакувальні системи, що вага піддонів на 10 кг менше, ніж у дерев’яних піддонів, і що ящики вентилюються і не притягають вологу.

Попередні збори за утилізацію (Advanced disposal fees) — це збори, що стягуються з окремих продуктів в пункті покупки, виходячи з передбачуваних витрат на збір і обробку. Збори можуть бути використані для фінансування управління цими продуктами з простроченим терміном експлуатації (OECD, 2016).

Deposit Return Systems: an effective Instrument towards a Zero ...
Джерело: Zero Waste Europe

Системи повернення депозитів (Deposit Refund Systems) додають плату за окремі продукти в пункті покупки. Повна плата або її частина підлягають відшкодуванню, коли використаний продукт повертається в пункт продажу або на зазначені місця поводження з відходами. Мета полягає у тому, щоб стимулювати повернення використаного продукту, а не покривати витрати. Системи повернення депозитів може існувати як добровільні системи або як частина законодавчих угод з виробниками. В Європі Системи повернення депозитів найчастіше використовуються для металевих і пластикових контейнерів для напоїв (а іноді і для інших типів упаковки). Європейські країни з Системами повернення депозитів для ПЕТ пляшок включають Данію, Фінляндію, Німеччину, Нідерланди, Норвегію та Швецію (Zero Waste Europe, 2010). Литва представила Систему повернення депозитів для пластикової (а також металевої та скляної) упаковки для напоїв в 2016 році (Gražinti verta, 2015)

Варто зазначити, що схеми розширеної відповідальності виробника можуть стосуватись різних типів відходів. Потрібен якісний аналіз системи поводження з відходами та стану схеми утворення відходів, щоб запроваджувати саме ті інструменти, які дозволяють системам РВВ забезпечувати розумні стимули для галузей щодо поліпшення своїх продуктів та процесів і стимулювати зміну поведінки всіх учасників ланцюжка створення вартості продукту.

Роль влади в системі розширеної відповідальності виробника

Потрібно розглянути системи РВВ (розширеної відповідальності виробника) вцілому, щоб зрозуміти роль влади в управлінні РВВ. Системи РВВ включають ролі влади, виробників та постачальника послуг збору та переробки відходів, але відрізняються за кількістю організацій відповідальності виробників (PRO), що беруть участь; які організації здійснюють збір та розподіл коштів, а також моніторинг та забезпечення дотримання; яка відповідальність та автономність представлені суб’єктам.

На малюнках у спрощеному вигляді показані правові та звітні відносини в чотирьох репрезентативних підходах. Ці цифри представляють системи РВВ для окремої категорії продуктів в юрисдикції, яка прийняла політики РВВ.

Країна може мати не тільки різні системи РВВ, наприклад, для WEEE (Waste Electrical and Electronic Equipment) і ELV (End of Life Vehicles), але ці системи можуть мати різні структури управління. Обсяг відповідальності або діяльності, що привласнюється кожному типу організації, варіюється в різних системах РВВ, наприклад моніторинг може бути масштабним і строгим процесом в одній країні і значно легшим в іншій. На діаграмах показані основні типи організацій, що беруть участь в РВВ, а також правові та нормативні акти, дані і звітність, а також фінансові процеси, які їх пов’язують.

Ці діаграми призначені для ілюстрації узагальнених, репрезентативних підходів і не відображають відмінності і складнощі, що існують в системах по всьому світу. Таким же чином, у вставках на цих діаграмах не вказуються подробиці, наприклад, коли державні функції розділені між агентствами (наприклад, збір платежів в одному, розподіл коштів в іншому, як в Китаї) і безліччю допоміжних організацій, які можуть бути залучені. Щоб діаграми були зрозумілими, в них не включені відносини управління, пов’язані з відповідальністю окремих виробників (IPR, individual producer responsibility) і галузями кінцевих користувачів. Оскільки в світі існує до 400 систем РВВ, існує безліч варіацій кожного з цих підходів і набагато більше правових відносин і потоків даних, ніж показано.

Одна (моно) система

В Європейському союзі і Канаді багато систем РВВ взяли схожу структуру:

  • створення організацій відповідальності виробників для організації і виконання зобов’язань виробника;
  • реєстри для визначення зобов’язаних виробників і збору даних для розподілу відповідальності;
  • державні органи з сертифікації PRO;
  • виплата зборів виробниками в PRO на основі частки ринку зобов’язаних продуктів;
  • укладання контрактів на збір і переробку зазначених продуктів компаніями з переробки відходів або муніципалітетами;
  • нагляд з боку урядів.

Приклади єдиного підходу PRO включають FOST Plus в Бельгії для побутової упаковки і Multi-Material Stewardship Manitoba для побутової упаковки і паперу. Це зображено на малюнку 1.

Малюнок 1. Одна PRO з комерційними та/або муніципальними службами збору та обробки
Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management

Примітка: матеріальні потоки не включені для простоти. Відносини, пов’язані з індивідуальною відповідальністю виробника (IPR) або галузями кінцевого користувача, не показані. Муніципалітети можуть платити комерційним постачальникам за послуги і/або отримувати плату за вторсировину в залежності від домовленостей в системі РВВ. Реєстрація може розглядатися як те, що виконують уряди (тобто вони «реєструють виробників»), або як те, що роблять виробники (тобто виробники реєструються в уряді). Зображення спрямованості, таким чином, дещо довільне.

Ця структура є типовою для багатьох систем РВВ, створених в системах РВВ першого покоління. Колективне управління дотриманням вимог РВВ і послуг — на відміну від індивідуальної відповідності шляхом індивідуальної відповідальності виробника мінімізує адміністративні та логістичні витрати. Єдина, монопольна PRO для промислового сектора забезпечує адміністративну простоту для виробників, а також для державних регулюючих органів і в невеликих юрисдикціях може відображати зусилля по досягненню ефекту масштабу. Укладання контрактів на збір і переробку відходів з боку PRO відображає ділову спрямованість і/або відсутність досвіду в послугах з управління відходами як окремих виробників, так і PRO. Реєстри виникли через необхідність визначення зобов’язаних виробників і отримання даних про їх продажі для оцінки зборів. У деяких випадках ці функції виконуються автономної організацією, як показано на малюнку 2. В інших випадках функцію реєстрації виконують урядові установи, наприклад, в Швеції, де виробники реєструються в Шведському агентстві з охорони навколишнього середовища для WEEE, або PRO, як в канадській провінції Квебек , де Éco Enterprise Québec реєструє виробників для упаковки.

Малюнок 2. Кілька PRO з розрахунковою палатою та комерційними та/або муніципальними службами збору і обробки
Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management

Відносини між PRO і муніципалітетами можуть приймати різні форми. «Подвійна» модель, найбільш відома в німецькій системі РВВ для упаковки, покладає повну операційну і фінансову відповідальність за збирання, сортування і переробку на руки виробників. Система збору відокремлена від існуючої муніципальної системи і паралельна їй — таким чином, термін «подвійна» — є помітною частиною цього підходу. Муніципалітети можуть виступати в якості підрядників для PRO, надаючи місцеві послуги, але не мають автоматичної ролі в системі. Цей підхід використовується для упаковки в Австрії, Німеччині та Швеції.
У тому, що іноді називають моделлю «спільної відповідальності», муніципалітети відповідають за збір, а іноді і за сортування. Розподіл фінансових обов’язків варіюється в різних системах РВВ. У деяких юрисдикціях операційна відповідальність може відображати колишні закони, що визначають роль місцевого уряду в управлінні твердими відходами, а не вибір дизайну систем РВВ.

Конкуруючі PRO (наприклад, Німеччина, Польща, Румунія, Болгарія)

Один важливий варіант виникає, коли кілька PRO конкурують за обслуговування однієї і тієї ж території або групи виробників (малюнок 3), як в Німеччині для упаковки та утилізації електричного та електронного обладнання (WEEE). (Зверніть увагу, що це не відноситься до юрисдикцій з декількома PRO, які обслуговують різні категорії, що не пересікаються в секторі промисловості або потоці відходів і, отже, не конкурують. Такі випадки декількох неконкурентних PRO виникають, наприклад, коли домашнє господарство і відходи комерційної упаковки обробляються різними схемами РВВ). У системах з декількома PRO компанії з управління відходами іноді володіють PRO. У більшості випадків створюється інформаційний центр для організації збору даних і забезпечення належного розподілу тягаря збору.

У Німеччині упаковка для РВВ здійснювалася через єдиний централізований PRO, Dual System Deutschland (DSD), з моменту запуску РВВ в 1991 році до початку 2000-х років, коли система перейшла на кілька PRO упаковок (10 за станом на 2015 рік). Введення декількох PRO відбулося у відповідь на рішення Федерального бюро з картелів Німеччини і Європейської комісії щодо антиконкурентної практики.

Зміни в системі РВВ для упаковки були здійснені в 2003/4 році шляхом демонтажу системи управління і договірних відносин, які були створені в 1993 році у відповідь на фінансову кризу в DSD.
Навпаки, у Великобританії конкуруючі PRO були аспектом початкового дизайну систем РВВ для упаковки і WEEE. Структури управління в Сполученому Королівстві відображають загальну відповідальність між суб’єктами в ланцюжку продуктів і орієнтовану на ринкову структуру для цілей, зазначених в директивах ЄС. Згодом система РВВ Великобританії для упаковки перетворилася в систему торгованих кредитів, про яку мова піде нижче.

Модель «Торговані кредити» з декількома трейдерами (Великобританія)

Третій відмінний варіант в організації систем РВВ заснований на використанні торгованих кредитів. При такому підході дотримання виробником зобов’язань по РВВ досягається, коли у виробника є кількість кредитів для зібраних і оброблених продуктів з вичерпаним терміном служби, рівна встановленим цільовим показникам. Акредитовані учасники системи збирають певну кількість відповідних продуктів, обробляють або експортують їх, і тим самим генерують кредит.

Торговані кредити як ринковий інструмент широко обговорювалися і використовувалися для різних цілей екологічної політики, включаючи регулювання забруднення повітря, управління водопостачанням та його якістю, а також розподіл прав на випас худоби. Вони широко не використовувалися для поводження з твердими відходами. На початку 1990-х років в США вони були запропоновані в якості засобу для виконання зобов’язань по переробці матеріалу для газетного паперу. Торговані кредитні системи можуть мінімізувати вартість відповідності і, отже, тягар для суспільства, дозволяючи тим, хто може дешевше виконати певне завдання — наприклад, скоротити викиди або збирати вторсировину — перевершити нормативні цільові показники і продавати кредити тим, для кого завдання коштує дорого.

Серед систем РВВ режим упаковки в Великобританії примітний тим, що в ньому використовуються торговані кредити. У цій системі зобов’язання національного рівня по збору та переробки упаковки встановлюються відповідно до вимог Директиви ЄС про упаковку, хоча деякі цілі перевищують вимоги Директиви. Зобов’язання розділені між учасниками ланцюжка поставок упаковки:

  • 6% для виробників пакувальних матеріалів
  • 9% для переробників (тих, хто виготовляє упаковки з пакувальних матеріалів)
  • 37% для пакувальників або наповнювачів (тих, хто поміщає продукт в упаковку)
  • 48% продавцям упакованого продукту.

Фірмам виділяється частка відповідного зобов’язання відповідно до їх положенням у ланцюжку поставок і цільовим показником вилучення для конкретного матеріалу, що використовується для упаковки (від 22% деревини до 81% скла).

Кредити, названі нотатками про утилізацію пакувальних відходів (packaging waste recovery notes, PRN) або нотатками про експорт пакувальних відходів (packaging waste export recovery notes, PERN), генеруються, коли акредитований збирач або обробник (processor) (названий повторними обробрником (re-processors ) в схемі Великобританії) обробляє або експортує тонну пакувальних відходів для переробки. Виробники приєднуються до PRO, які купують кредити від свого імені у переробників, які, в свою чергу, придбали упаковку відходів у служб збору, муніципалітетів або приватних осіб (виробників).

Деякі аспекти отриманої системи управління аналогічні багатопрофільним системам, показаним на малюнку 3. Станом на 2014 рік існує близько 30 акредитованих PRO. Використовується інформаційна служба — Національна база даних по відходам упаковки (National Waste Packaging Database), але замість розподілу маршрутів збору вона полегшує обмін інформацією. Він реєструє виробників, акредитує переробників, випускає PRN і PERN, управляє звітністю і контролює безкоштовне переміщення.

Малюнок 3. Структура управління системою торгових кредитів
Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management

Муніципалітети відіграють зменшену і менш пряму роль в порівнянні з іншими типами систем РВВ. В системі Сполученого Королівства цільові показники можуть бути досягнуті шляхом збору упаковки у комерційних або побутових виробників відходів. Часто дешевше отримати упаковку від комерційних виробників, ніж від домашніх господарств. В цьому відношенні у муніципалітетів немає ніяких прерогатив для участі в системі, але якщо вони збирають окремі пакувальні матеріали, вони можуть продавати їх переробникам або безпосередньо на ринку. На малюнку 3 показана схема пакувальної системи Сполученого Королівства, яка допускає кілька PRO (і навіть індивідуальне дотримання, яке не показано на діаграмі).

Система Сполученого Королівства відрізняється поділом між виробниками і перевіркою дотримання з боку переробників. Тобто перевірка того, що вони переробили задану кількість відходів і зробили це відповідним чином, виконується урядом. Ні PRO, ні виробники не грають ролі. Відсутня пряма операційна або управлінська роль для виробників. Торгова кредитна система Сполученого Королівства не охоплюють зобов’язання виробників щодо державного утворення або дизайну для навколишнього середовища.

Державні системи РВВ

Четвертий варіант виникає, коли уряд відіграє безпосередню роль у зборі та виплаті зборів (малюнок 4), як в Китаї для WEEE, і в китайському Тайбеї, запропонованому для Таїланду, і в деяких штатах США для всіх продуктів , що підлягають РВВ. У Данії та Швеції існують паралельні РВВ, яких немає в Китаї і Канаді. Переваги державного збору та виплати мит полягають у тому, що уряд контролює виконання політики, часто в умовах галузі, яка може бути недостатньо зрілої для організації та управління приватизованої системою управління. Китай розглянув підхід до РВВ для WEEE, який спирався на PRO для збору платежів та укладання контрактів на послуги з утилізації відходів. Підхід був відхилений через побоювання, що неурядова організація не буде ефективною в зборі платежів або роботі з неякісними операціями з переробки без сильної підтримки з боку уряду. Замість цього уряд вирішив збирати збори з виробників безпосередньо в поєднанні з податками на додану вартість (ПДВ), використовуючи Державну податкову адміністрацію (SAT) для вітчизняних компаній і Головне митне управління (GAC) для іноземних компаній, і виділяти кошти через Міністерство фінансів. У китайському Тайбеї система РВВ, яка спочатку грунтувалася на PRO, була перенесена на модель «виробники платять уряду» через труднощі, що виникають через хибні дані, фінансових скандалів, відсутність прозорості і погане планування обов’язків PRO. Таким чином, в обох випадках збір і виплата зборів відбивали труднощі, з якими зіткнулися країни при використанні підходу на основі PRO, поширеного в Європі і Канаді.

Малюнок 4. Державна система РВВ
 Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management

Деякі країни і зацікавлені сторони заперечують проти маркування таких державних систем, як РВВ. Це може відображати думку про РВВ, як ту, яка призводить до прийняття рішень або управлінську роль по продуктам, і /або стурбованість тим, що податки на виробників під егідою РВВ будуть бути спрямованим урядами на цілі, не пов’язані з РВВ. У Канаді державні системи, показані на малюнку 4, не розглядаються як РВВ. Замість цього вони розглядаються як урядові програми управління продуктами. РВВ вважаються лише ті системи, де виробники керують поверненням продукції колективно або індивідуально.

Керовані державою системи РВВ для WEEE також існують в декількох штатах США, включаючи штат Вашингтон, де багатостороння квазідержавна некомерційна організація Washington Materials Management Financing Authority виконує багато функцій, які виконуються в інших місцях PRO, включаючи встановлення та збір платежів з виробників. У штаті Коннектикут Міністерство енергетики та охорони навколишнього середовища відбирає відповідних переробників і встановлює прийнятні ставки. Законодавство допускає участь PRO, але на сьогоднішній день жоден з них не з’явився.

Читайте більше:

Розширена відповідальність виробника

Розширена відповідальність виробника (РВВ, EPR — Extended producer responsibility) спочатку була визначена як «принцип політики, що сприяє поліпшенню екологічного стану систем продукту протягом усього життєвого циклу шляхом поширення відповідальності виробника продукту на різні частини всього життєвого циклу продукту, і особливо на повернення і остаточну утилізацію продукту». При цьому законодавство про РВВ переносить відповідальність і витрати за негативні зовнішні впливи продуктів з платників податків на виробників відповідно до принципу «забруднювач платить».

Кінцевою метою РВВ є вирішення питань, пов’язаних зі споживанням ресурсів і зростанням утворення відходів.

Основне обгрунтування полягає у тому, що виробники найкраще підходять для внесення необхідних змін для досягнення зниження екологічних, соціальних та економічних наслідків своєї продукції.

Малюнок: valpak.co.uk

РВВ призначена для поліпшення стану навколишнього середовища на протязі всього життєвого циклу продукту і має дві основні екологічні цілі:

  • щоб забезпечити стимули для виробників до ресурсозберігаючого дизайну і продукції низького впливу («еко-дизайн»).
  • забезпечити ефективний збір матеріалів з вичерпаним терміном служби, екологічно безпечну обробку зібраних матеріалів і поліпшення їх повторного використання та переробки.

В основі підходу РВВ лежить створення кола зворотного зв’язку, щоб поліпшення у дизайні продуктів допомогли оптимізувати їх екологічні показники і мінімізувати витрати на управління після завершення терміну експлуатації.

РВВ пов’язаний як з дизайном продукту, так і з обов’язковими цілями політики, забезпечуючи зв’язок між дизайном продукту і обробкою після використання, а також між політикою і реалізацією. При правильному використанні РВВ може стати одним з наріжних каменів переходу до циркулярної економіці.

Існують різні типи схем РОП, як обов’язкових, так і добровільних, які накладаю фізичну/організаційну, фінансову або інформативну відповідальність на виробників. Підхід реалізується за допомогою ряду різних адміністративних, економічних та інформаційних інструментів, таких як нормативні вимоги повернення або ринкові системи повернення депозитів. Часто застосовується комбінація інструментів, яка також, ймовірно, буде більш ефективною, ніж прийняття політики щодо одного інструмента, такий як попередня оплата за видалення відходів (Kaffine and O’Reilly, 2015).

Покладена відповідальність може бути індивідуальною, якщо виробник бере на себе відповідальність за свої власні продукти, або колективною, коли виробники в одній і тій же групі продуктів платять змінну (часто в залежності від того, скільки продукту вони випускають на ринок) або фіксовану плату за участь в Організації відповідальності виробників (PRO — Producer Responsibility Organisation).

Фото: ISWA

PRO створюється виробниками та бере на себе відповідальність своїх членів-виробників за практичні обов’язки по відновленню та переробці (Bio Intelligence Service, 2015). Якою б не була схема, в ідеалі вона повинна забезпечувати повне покриття витрат на управління продуктами з простроченим терміном експлуатації (Zero Waste Europe 2017).

Індивідуальна РВВ має тенденцію забезпечувати більш сильний стимул до змін у дизайні, оскільки цикл зворотного зв’язку більш прямо пов’язаний з окремими брендами. Колективна РВВ часто більш економічно ефективніша в реалізації і є найбільш поширеним типом схеми РВВ (EEA 2017).

З часу впровадження підходу РВВ в Європі на початку 1990-х років, і зокрема за останні 15 років, її використання поширилося на 400 схем РВВ, які в даний час використовуються в усьому світі, більшість з них в країнах ОЕСР (див. малюнок).

Сукупне прийняття глобальної політики РВВ з плином часу (Kaffine and O’Reilly, 2015)

Управління відходами в Німеччині

Утилізація відходів регулюється певними європейськими нормами та директивами. Норми застосовуються до кожної з країн-учасниць, в той час як директиви повинні бути окремо перенесені в національне законодавство кожної з країн-учасниць. Фундаментом цієї правової основи є Рамкова директива про відходи (2008/98 / EC) Waste Framework Directive (2008/98 / EC), яка визначає основні терміни, пов’язані з відходами, встановлює пятиступенчатую ієрархію відходів і містить ключові положення для німецького Waste Management Act. Також Європейський союз прийняв пакет Директив у сфері управління відходами (Circular Economy Package) у 2018 році.

Відповідальність за управління відходами лежить на національному уряді, федеральних землях і місцевих органах влади. Національне міністерство навколишнього середовища встановлює пріоритети, розробляє національне законодавство, здійснює нагляд за будь-яким стратегічним плануванням та інформацією і визначає вимоги до об’єктів для відходів.

Відповідно до національного законодавства федеральні штати приймають свій власний закон про управління відходами, що дає більш регіональний підхід і правила. Плани управління відходами також розробляються на регіональному рівні Федеральними Землями (EEA, 2013, Municipal Waste Management in Germany).

Місцеві органи влади (в основному райони і міста) несуть відповідальність за побутові відходи відповідно до Закону про утилізацію і переробку відходів (Recycling Management and Waste Act). Це включає в себе збір, транспортування відходів, заходи щодо сприяння запобіганню і утилізації відходів, а також будівництво і експлуатацію об’єктів з видалення відходів. Муніципалітети (в основному частина району) надають місця для збору відходів.

Центральним елементом законодавства з управління відходами по всій Німеччині є Закон про поводження з відходами 2012 (Waste Management Act 2012, Germany’s Waste Management Act (KrWG)). У ньому викладається ієрархія відходів для Німеччини, яка починається з запобігання, повторного використання, переробки та відновлення і, нарешті, видалення. Таким чином, практика поводження з відходами в Німеччині спрямована на те, щоб мінімізувати утворення відходів і максимізувати їх переробку, забезпечуючи при цьому належну утилізацію залишкових відходів. Саме з цього закону федеральні штати розробляють свої власні акти.
За даними Агентства з охорони навколишнього середовища Німеччини (Environment Protection Agency (UBA), федеральні землі мають юрисдикцію тільки в областях, які ще не регулюються національним урядом. Виходячи з цього, федеральні закони не регулюють утилізацію відходів, а лише торкаються питань реалізації, такі як визначення уповноважених органів, які повинні дотримуватися, і розробка муніципальних постанов по утилізації (UBA).

File:Municipal waste generated by country in 2004 and 2014, sorted by 2014 level (kg per capita).png
Комунальні відходи, утворені країнами у 2004 та 2014 роках, відсортовані за рівнем 2014 року (кг на душу населення)
Джерело

ВАЖКИЙ ШЛЯХ ВПРОВАДЖЕННЯ ДИРЕКТИВИ «ПРО УПАКОВКУ ТА ПАКУВАЛЬНІ ВІДХОДИ». ЧАСТИНА 2


У відповідності зі стандартними процедурами розроблення політики ЄС Комісія підготувала початкові пропозиції щодо Директиви для обговорення Радою міністрів і Європейським парламентом. Попередня версія була скоординована DGXI і відображала його екологічні повноваження.

Основні елементи стратегії включали ліміт на споживання на душу населення 150 кг/рік на душу населення, обов’язковий коефіцієнт відновлення і переробки протягом п’яти років, який становив 60% і 40%, збільшившись до 90% і 60% в рік на десять років і ієрархію варіантів утилізації, які розставили пріоритети в наступному порядку: скорочення джерел (запобігання), повторне використання, утилізація, спалювання і, нарешті, захоронення.

Однак ці пропозиції були спростовані іншими управліннями та галузевими групами, оскільки вони вважали, що занадто амбітні цілі не відображають слаборозвинений стан європейських ринків утилізації. Щоб отримати одноголосне схвалення Колегії уповноважених, остаточний текст для переговорів обійшовся без квот на відходи на душу населення, п’ятирічних цілей і ієрархії утилізації.

Потім цю пропозицію було отримано в першому читанні Європейським Парламентом, де відповідно до процедури спільного прийняття рішень, яка застосовується до директив, можуть бути запропоновані поправки. Парламентський комітет з питань навколишнього середовища, який прописує звіти про рекомендації для палати з екологічних питань, запропонував відновити скасовані заходи, за винятком обмежень на душу населення. Проте, комісії знову треба було прибрати будь-яке обов’язкове посилання на ієрархію відходів, а також спробувати обмежити спроби лідерів в сфері охорони навколишнього середовища і відстаючих держав включити положення про заборону або відхилення. Таким чином, захист вільної торгівлі знову став першочерговим завданням у роботі Комісії.

Ці підрозділи знову виникли примусово, коли Комісія переглянула
пропозиції, що надійшли на розгляд Ради міністрів. Рада була фактично розділена на дві коаліції: групу лідерів з охорони навколишнього середовища, що складалась з Німеччини, Данії та Нідерландів, і більш скептично налаштовану фракцію, очолювану Великобританією, Ірландією, Іспанією, Португалією, Грецією та більш мовчазними Францією і Італією. Остання коаліція складалася з держав-членів, стурбованих економічним впливом цих пропозицій і науковим обгрунтуванням для введення таких високих цілей по переробці. Розмір цієї фракції був досить великим, щоб очолювана Німеччиною коаліція була не в змозі забезпечити кваліфіковану більшість в Раді, і, щоб взагалі отримати підтримку для будь-яких заходів, багато з найбільш вимогливих елементів пропозиції Комісії були відкинуті або сильно розбавлені.

Основними жертвами цих переговорів стали: прихильність десятирічним цілям, обмеження і цілі по переробці, які були зроблені Європейським парламентом для повторного введення деяких з цих положень у другому читанні, і був скликаний погоджувальний комітет для прийняття формулювання по використанню. Що стосується економічних інструментів, то фракції більшості вдалося значно послабити масштаб і сферу застосування вимог Директиви. Резюме пропозицій на кожному етапі переговорів приведено в таблиці нижче.

Розробка Директиви «Про упаковку та пакувальні відходи»
(відкрийте у новій вкладці для збільшенного розміру)

Остаточний текст Директиви, проте, встановлює юридично обов’язкові цілі для збирання та вторинного використання пакувальних відходів по всьому ЄС.

Відтак до 30 червня 2001 роки держава-член повинна була впровадити системи, що забезпечують утилізацію 50-65 відсотків упаковки, що продається на її ринках, і повторну переробку 25-45 відсотків при мінімальній переробці 15 відсотків для упаковки.

При розрахунку кількості обсягу від упаковки, яку потрібно відновлювати і переробляти, кожна держава-член має включати всю упаковку, вироблену та імпортовану для внутрішнього споживання, але може виключити упаковку, вироблену для експорту.

У той час не було посилання на ієрархію управління відходами, але в Директиві вказувалось, що ці системи повинні в якості першочергового завдання «сприяти скороченню відходів упаковки, а також заохочувати проектування переробки упаковки». Крім того, національні системи повинні допомогти в розробці кінцевих ринків для утилізації відходів. Однак для цих об’єктивів не було встановлено обов’язкових стандартів, незважаючи на те, що в Директиві вони називаються «Основними вимогами». У статті 11 наводиться графік скорочення концентрацій свинцю, кадмію, ртуті та шестивалентного хрому, присутніх в упаковці.

Директива також містить ряд відступів і припущень, незважаючи на заклопотаність Комісії щодо вільної торгівлі. Стаття 6 дозволяє державам-членам виходити за межі цілей, встановлених Директивою, за умови, що ці заходи запобігають спотворенню внутрішнього ринку і не перешкоджають іншим, з тим, щоб полегшити його повторне використання і дотримання державами Директиви.

З іншого боку Греція, Ірландія і Португалія, в силу їх великої кількості островів, сільських і гірських районів і низького рівня споживання упаковки, повинні відновити тільки 25% своєї упаковки до 2001 року і можуть затримати повне дотримання до 2005 року. Таким чином, хоча Директива про упаковку була призначена для узгодження національних законів про переробку відходів, обговорення політики в ЄС призвело до створення широкого кошика вимог, покликаних задовольнити всі основні сторони. Таким чином, домінування відсталої коаліції не було абсолютним, так як угруповання меншості змогло витягти поступки у формі додаткових заходів, які скоротили необхідність змінювати існуючу політику.

Така стратегія допускає гнучку реалізацію «приблизного» законодавства ЄС. Нарешті, предметом механізмів реалізації, преамбула до Директиви відноситься до добровільних угод, а стаття 15 прокладає шлях для використання економічних інструментів, встановлюючи екологічні принципи і умови договору, які вони повинні дотримуватися. У цих рамках рішення щодо точного формату економічних і інших інструментів політики залишаються в основному на розсуд окремої держави-члена.

Досягнувши угоди в Раді, держави-члени повинні були перенести Директиву в національне законодавство до 30 червня 1996 року і почати процес розробки механізмів реалізації. Це створювало різні ступені адаптаційного тиску. Ті держави з чинним законодавством, а саме, новими інструментам екологічної політики в Європейському союзі, Німеччини, Франції, Данії та Нідерландах, домоглися поступок, які вони вважали необхідними, щоб уникнути серйозних змін в національному законодавстві, хоча жоден з них заходів не був повністю сумісний з Директивою. Великобританія і держави Середземномор’я зіткнулися з більш суворими завданнями, незважаючи на розмивання стандартів Директиви, тому що вони володіли менш розвиненою інфраструктурою переробки.
Для забезпечення всебічного узгодження законів ЄС і національного законодавства Комісія стежила за ранніми невдачами транспонування.

У 1998 році не менше шести країн-членів отримали аргументовані думки про неправильну транспозицію. Великобританія, Бельгія, Ірландія і Португалія отримали догану за те, що не перенесли сутність Директиви «Вимоги» (зобов’язання щодо запобігання і повторного використання відходів), в той час як Греція і Люксембург були попереджені за нездатність прийняти законодавство у встановлені терміни.

У відповідь в 1998 році британський уряд вів свої власні правила упаковки (Основні вимоги). Комісія також була нетерпима до неузгодженим винятків з Директиви. Британія і Фінляндія були процитовані в зв’язку з їх нездатністю перенести Директиву в Північній Ірландії і Аланда відповідно. Хоча обидва регіони мали особливий статус відповідно до договорів ЄС, Великобританія згодом ввела законодавство для Північної Ірландії, але в Суд було подано заяву про початок розгляду про недотримання вимог проти Фінляндії.


Два нез’ясованих випадки залишались на момент написання. Це стосується спробам Комісії скасувати квоти на повторне використання в Німеччині і датську заборону на контейнери для напоїв, які використовуються одноразово. Німецький випадок був детально розглянутий в обговоренні німецької реалізації Директиви. Крім цих випадків, неповне переміщення Директиви зазвичай обмежувалося державами, які зіткнулися зі справжніми проблемами при укладанні внутрішніх угод про розробку механізмів реалізації та розподілі юридичних обов’язків. У випадку Люксембургу та Ірландії це ще більш ускладнюється тим фактом, що обидві країни експортують більшу частину своїх відходів і, отже, повинні розробити угоди про вторинну переробку. Незважаючи на преценденти Німеччини і Данії і вбудовану гнучкість Директиви, яка сама заохочує значне політичне розмаїття в державах-членах, управління Комісією процесу транспонування забезпечило, щоб формальна реалізація не була джерелом значних розбіжностей між національною політикою і вимогами ЄС.

20 грудня 1994 року Європейський Парламент спільно з Європейською Радою прийнять Європейську Директиву «Про упаковку та пакувальних відходах» (№ 94/62 / ЄС). Ця Директива передбачає ЗАГАЛЬНІ для всіх стран-членів ЄС обов’язкові вимоги до тари та пакування, без Дотримання якіх товар не может бути випущений на єдиний ринок Європейського Співтоваріства. Мова йде про всі види тари та пакування, які застосовуються у промісловості, торгівлі, а також у побуті.

Читати більше:

ВАЖКИЙ ШЛЯХ ВПРОВАДЖЕННЯ ДИРЕКТИВИ «ПРО УПАКОВКУ ТА ПАКУВАЛЬНІ ВІДХОДИ». ЧАСТИНА 1

Саме німецький Verpackungsverordnung (Указ про упаковку) 1991 забезпечив остаточний імпульс для введення Директиви “Про упаковку та відходи упаковки”. Постанова спочатку встановила суворі закони про утилізацію, які теоретично не були проблематичними для вільної торгівлі ЄС, оскільки вони в основному призначалися для відходів після споживання. Тим не менш, він також вимагав від виробників і роздрібних продавців забирати відходи упаковки у споживача для повторного використання або рециклінгу і включили положення про систему повернення депозиту для контейнерів з напоями, якщо 72-відсотковий цільовий показник повторного використання для банок і пляшок не було досягнуто в якомусь конкретному році. Як і у випадку з датською забороною, ці останні вимоги потенційно обмежували вільну торгівлю на єдиному ринку, оскільки вони тягнули за собою додаткові транспортні та адміністративні витрати для НЕ німецьких виробників напоїв. Система повернення депозитів була фактично відкладена для німецьких виробників і дистриб’юторів, які брали участь у провідній системі утилізації та переробки відходів упаковки, подробиці якої обговорювались пізніше.

Комісія, проте, визнала, що елементи Указу про упаковку є серйозною проблемою для вільної торгівлі, тому що німецька економіка була найбільшою в ЄС. У той же час вона була стурбована наслідками оскарження національного законодавства, яке сприяло б обережному підходу до поводження з відходами, аналогічний тому, який пропагувався в EAPS. Руху по судовому переслідуванню Німеччини протистояло власне Управління навколишнього середовища (тоді DGXI), в тому числі Людвіг Крамер, на той час керівник відділу політики у сфері відходів та німецький юрист з питань навколишнього середовища, відомий своїми зеленими поглядами і небажанням йти на компроміс у питаннях юридичного принципу. Незважаючи на це, на Комісію як і раніше чинився тиск з боку кількох держав-членів, зокрема Великобританії, яка вважала, що обмеження торгівлі було неприйнятним, і в 1992 році вона почала розгляд зі скасуванням положень про відшкодування застави в Указі про упаковку.

Початкові обміни стали основою двосторонніх дискусій між Комісією і федеральним урядом Німеччини. На додаток до твердження про те, що додаткові витрати на положення про повернення і загальну перевагу повторного використання в порівнянні з переробкою обмежують вільне переміщення товарів, Комісія заявила, що високі цілі Німеччини з переробки не можуть бути виправдані з точки зору захисту навколишнього середовища, оскільки деякі з відходів просто транспортувалися в інші держави-члени для захоронення. Однак німецький уряд не послаблював свою політику. Верхня палата, Бундесрат, яка представляла погляди Німеччини, підтримала схеми повернення і депозиту і використовувала той факт, що держава несе відповідальність за управління більшістю аспектів політики в області відходів, щоб відстоювати свою позицію. Німецький уряд використовувало три аргументи на свій захист. 

По-перше, він відзначив, що контейнери для напоїв складають лише невелику частку від загального обсягу відходів, що утворюються в Європі, і тому стверджував, що потенційне обмеження торгівлі було мінімальним. 

По-друге, він підготував оцінки життєвого циклу Інституту Фраунгофера в Мюнхені, які показали, що повторне використання відходів упаковки, як правило, менш шкідливе для навколишнього середовища, ніж рециркуляція. Отже, уряд Німеччини визначив, що Указ був відповідним і підтримував власні амбіції ЄС щодо сталого управління відходами, виражені в П’ятому EAP (Environmental Action Programme). Хоча EAP не містить такої ж юридичної сили, як директиви чи правила, Комісія не могла залишити без уваги цю точку зору, враховуючи прецеденти, встановлені данськими і валлонськими рішеннями.

Нарешті, уряд Німеччини погодився з Комісією в тому, що загальні ринкові квоти для багаторазової упаковки в кінцевому підсумку повинні бути замінені квотами на конкретні продукти, але при цьому дотримувався думки, що було б непродуктивно прибирати ці елементи Указу в проміжний період.

Однією з найбільш інтригуючих особливостей цих обговорень був той факт, що вони проходили в той час, коли Комісія вже представила пропозиції щодо директиві ЄС по відходам упаковки, хоча вони не прагнули відтворити обов’язкову схему відшкодування депозиту Німеччини в законодавстві ЄС.

Протягом 1992 і 1993 років тиск на директиву ЄС посилювався, оскільки все більше держав розглядали переваги національних законів як засіб усунення торгівельних обмежень, одночасно вирішуючи свої проблеми з відходами упаковки. Зокрема, Франція прагнула запобігти будь-якому руху до директиви ЄС, вводячи свій власний Décret du 01/04/92 dechets d’emballages menagers 92-377 (Указ від 01.04.92 про відходи побутової тари 92-37). Указ в значній мірі був запозичений з німецького законодавства з точки зору систем відновлення, рециркуляції і моніторингу, але не включав конкретні цілі, за винятком своєї основної організації по переробці, Eco-Emballages. 

Тому Комісія зіткнулася з перспективою достатку розрізнених національних законів, що регулюють відходи упаковки. Це переконало Комісарів в тому, що директива ЄС є найбільш логічним способом уникнути серйозних торгівельних обмежень при одночасній активізації власної політики щодо відходів упаковки, що застопоролося з відхиленням Директиви про банки для напоїв. 

На щастя для Комісії, найгучніший противник квот Німеччини на повторне використання Великобританія також погодилась з цим кроком на тій підставі, що він підтримував рівні умови для європейської конкуренції.

Тому, на відміну від деяких нових політик ЄС, питання субсидіарності не є серйозним каменем спотикання для введення Директиви про відходи упаковки, оскільки з різних причин більшість основних держав-членів підтримали цю ініціативу.

Коротше кажучи, Німеччині вдалося висунути свою внутрішню політику до порядку денного ЄС, оскільки уряди, подібні Великобританії, які, можливо, прагнули заблокувати ініціативу, в цілому підтримали екологічні і торгові переваги європейської політики, спрямованої на сприяння переробці.

Однак залишалося питання про те, чи слід вводити Директиву відповідно до екологічних вимог статті 130r або статті 100a, яка охоплює завершення спільного ринку. Оскільки основним каменем спотикання між національними положеннями і положеннями ЄС було потенційне обмеження вільної торгівлі продуктами упаковки, викликане квотами на повторне використання та неоднаковими цілями переробки, було вирішено, що Директива про відходи упаковки повинна бути прискорена відповідно до статті 100a. Однак це рішення мало свої наслідки, так як воно не змогло розсіяти суперечки між Комісією та Німеччиною про квоти і схеми повернення депозитів. Проте, першу перешкоду було успішно подолано, і держави-члени готові були обговорити Директиву про відходи упаковки.

Читати більше:

РОЗВИТОК ЗАКОНОДАВСТВА ЄС У СФЕРІ ПОВОДЖЕННЯ З ВІДХОДАМИ ТАРИ ТА ПАКУВАННЯ

На сьогоднішній день тему відходів тари та пакування неодмінно торкаються, коли мова йде про відходи ТПВ, ієрархії поводження з відходами у країнах ЄС та про розширену відповідальність виробника.

Про необхідність окремої переробки відходів тари та пакування піднімали питання ще у минулому столітті. І засновником такої системи вважається Німеччина, чий наказ Packaging Ordinance 1991 року став юридичним підкріпленням об’єднання 95 компаній зі сфер роздрібної торгівлі, виробництва споживчих товарів і пакувальної промисловості. Цією компанією стала Der Grune Punkt. “Duales System Deutschland Gesselschaft fur Abfallvermeidung und Secundarrohstoffgewinnung”.

Проте рішення компаній стало послідовною реакцією на дії держави. Перший незалежний Закон про відходи (Waste Disposal Act) був прийнятий у Німеччині в 1972 році. Його головна мета — закрити неконтрольовані звалища сміття і замінити їх центральними, регульованими і контрольованими полігонами, які будуть перебувати у віданні регіональних і місцевих органів влади.

А державу спонукала до таких дій криза утилізації відходів в той час. Замість створення нових звалищ і сміттєспалювальних заводів, план полягав у тому, щоб по можливості уникати відходів у джерелах або, якщо це неможливо, переробляти їх. Таким чином, в новому Законі про уникнення та регулювання відходів Waste Avoidance and Management Act 1986 року був введений принцип, згідно з яким запобігання та рециркуляція відходів повинні мати пріоритет над утилізацією відходів.

Восени 1990 року, після того, як Міністерство навколишнього середовища Німеччини виступило з проектом Декрету про упаковку, 95 компаній заснувати спеціалізовану компанію, діяльність якої сприяла б вирішенню проблем зменшення побутових відходів за допомогою їх вторинної переробки в рамках положень згаданого декрету. Юридичною основою діяльності товариства стала постанова уряду ФРН від 12.06.91 р. Packaging Ordinance.

Наказ Packaging Ordinance 1991 року є ключовим продуктом політики щодо відходів, заснованої на Waste Avoidance and Management Act 1986 року.

Спочатку була загроза кризи поводження з відходами, потім реакція держави, і після чого реакція бізнесу на дії держави.

Читати більше: